La note 24 – septembre 2000

1- DÉLIMITATION DE LA NOTION D’AIDE ÉCONOMIQUE

Les aides économiques des collectivités territoriales sont de nature et de forme très diverses et la question se pose de délimiter le contenu de cette notion.

C’est ainsi, pour prendre un exemple, que les garanties d’emprunts accordées par les collectivités territoriales peuvent concerner tous emprunteurs, personnes physiques ou morales et qu’il est clair qu’il s’agit d’une aide économique si l’on s’en tient aux termes de la loi. Pour autant, plusieurs situations se rencontrent :

–    les garanties d’emprunts pour le logement social sont fondées sur l’obligation généralisée que les prêts adossés au livret A soient garantis par des collectivités territoriales ;

–    en matière de traitement des copropriétés en difficultés, les collectivités peuvent être amenées à consentir de telles garanties à des personnes privées (les copropriétaires) sans pour autant qu’une telle pratique relève pleinement de l’action économique ;

–    tous les prêts, quel qu’en soit le refinancement, servant au logement social peuvent bénéficier d’une garantie d’emprunts sans limitation (sinon celle découlant des ratios prudentiels des collectivités territoriales issus de la loi Galland) ;

–    au surplus, les opérateurs de logement social ne sont plus seulement des organismes HLM (établissements publics ou sociétés commerciales) ou des SEM (locales ou nationales) : il peut s’agir aussi d’associations ou d’UES ;

–    une opération d’aménagement donnant lieu à garantie d’emprunts peut être, dans son mode de réalisation, publique (concession d’aménagement) ou privée (convention d’aménagement) sans que l’intérêt général en soit forcément affecté.

Dès lors, la question se pose de définir précisément la notion d’aide économique en fonction de plusieurs critères qui peuvent être les suivants :

–    la nature de l’opération : il peut ainsi être légitime d’exclure du circuit économique les opérations relevant de l’intérêt général telles celles relatives au logement social ;

–    la qualité du bénéficiaire : personne physique ou morale, association, société, établissement public ;

–    la forme de l’aide, qu’elle soit directe ou indirecte et quel que soit le circuit financier (cas d’interposition d’un distributeur des aides) ;

et qui, pour qualifier véritablement une aide d’économique doivent être combinés. C’est ainsi qu’un seul et même opérateur peut recevoir des aides économiques et des financements d’activités d’intérêt général.

Il peut être proposé, à ce stade de la réflexion, de ne retenir comme aides économiques que celles :

–    directes ou indirectes,

–    bénéficiant à une entreprise dont l’activité est purement marchande,

–    quelle que soit la forme de l’entreprise.

2- LE CONTRÔLE ET LA SURVEILLANCE RÉGULIÈRE DES AIDES ACCORDÉES

Les procédures internes de la collectivité territoriale sont à définir pour ce qui concerne l’attribution des aides ainsi que l’organisation des informations relatives tant aux aides qu’à leurs bénéficiaires.

Cette partie traite ainsi seulement du sort de ces informations au fil du temps pour contrôler et surveiller régulièrement les aides accordées.

2.1. Le contrôle des informations

Les informations relatives aux aides constituent la base de travail pour leur contrôle et leur surveillance régulière. Encore convient-il que ces informations soient tenues à jour et vérifiées quant à leur contenu.

2.1.1. La mise à jour des informations

Toutes les informations, pour être véritablement utilisables, nécessitent d’être mises à jour.

–    Il peut s’agir, en premier lieu des informations relatives au bénéficiaire des aides. Sa personne même peut être modifiée : une SARL peut se transformer en SA, les associés ou les dirigeants de la société bénéficiaire peuvent changer. Mais son activité même peut aussi évoluer et il sera nécessaire de connaître ces évolutions ; c’est que l’aide peut avoir été consentie pour une activité déterminée.

–    Il peut aussi s’agir des informations relatives à l’aide. Sa consistance même pourra être modifiée, par accord des parties (la collectivité et l’entreprise). De la même façon, sa répartition dans le temps ne sera pas forcément celle prévue à l’origine en raison de circonstances extérieures à la volonté des parties.

–    Il peut enfin s’agir d’un changement dans la réglementation applicable : ce qui était permis, voire simplement toléré, pourra ne plus l’être ou inversement. Ou bien encore, ce qui était possible sous une forme déterminée le sera sous une autre.

La périodicité de la mise à jour des informations par la collectivité territoriale n’est pas uniforme : elle est nécessairement fonction de plusieurs facteurs.

–    Certaines informations peuvent donner lieu à des mises à jour à dates fixes : il en va notamment ainsi pour ce qui concerne les informations sur la personne même du bénéficiaire de l’aide.

–    D’autres informations, par leur nature même, existeront ou seront actualisées à des échéances imprévisibles : tel est ainsi le cas des évolutions législatives ou réglementaires ou bien encore des versements de fonds entre la collectivité et l’entreprise.

–    Enfin l’organisation des services de la collectivité ou des procédures mêmes de contrôle ou de suivi des aides accordées peut privilégier, selon le cas, des mises à jour au fil du temps ou périodiques, sachant que les circonstances peuvent aussi jouer : c’est ainsi qu’une modification réglementaire d’ampleur pourra nécessiter une mise à jour des informations en cours d’année alors que la procédure normale est la mise à jour des informations en fin d’année.

La mise à jour régulière des informations relatives aux aides économiques accordées par la collectivité territoriale doit lui permettre de disposer d’un tableau de bord de ses engagements et de leur efficacité selon les formes et modalités fixées en interne. C’est ainsi que seront convenablement tenus, d’une part, les dossiers ouverts pour chaque aide (ou pour chaque bénéficiaire) et, d’autre part, la récapitulation par nature des aides.

2.1.2. La vérification des informations

Dans de nombreuses circonstances, la vérification du contenu même des informations peut être assurée par les services de la collectivité territoriale, dès lors qu’une procédure a été prévue à cet effet.

–    Certaines informations sont produites par la collectivité territoriale elle-même de sorte que leur contenu peut être facilement vérifié : tel est la cas des décisions de l’assemblée délibérante, des conventions conclues, des mandats ou des titres émis…

–    D’autres informations, bien que produites par des tiers sont en possession des services de la collectivité territoriale ou sont accessibles : par exemples, les notifications annuelles d’encours d’emprunts garantis émises par les prêteurs ou bien encore les bases des impôts locaux.

–    Il existe enfin des informations que la collectivité territoriale peut se procurer auprès de tiers dont la nature même assure leur qualité : c’est ainsi que la meilleure façon de connaître la personne ou l’activité du bénéficiaire peut consister en une interrogation du greffe du tribunal de commerce.

–    Bien entendu, ces informations peuvent être collectées ou détenues par différents services de la collectivité territoriale : service juridique (ou questure) pour les décisions de l’assemblée délibérante et les conventions conclues, service financier pour les mouvements de fonds (en relation avec le comptable), service technique pour les actes d’urbanisme… Il appartient à la collectivité territoriale d’identifier la localisation des informations dans ses services et d’en prévoir la circulation.

Dans certains cas toutefois, l’information ne peut être vérifiée directement par la collectivité territoriale. Il faut alors recourir aux services de prestataires extérieurs, selon les modalités prévues lors de l’octroi de l’aide. Les principales raisons d’un recours à expert sont celles habituelles en la matière, à savoir :

–    la technicité qui n’est pas toujours disponible au sein de la collectivité territoriale du fait de sa taille (c’est notamment le cas des petites communes) ou de la particularité des sujets à aborder (finances, fiscalité, technique, marchés…) ;

–    la confidentialité des informations : par exemple, l’évaluation du nombre d’emplois créés peut nécessiter une analyse et un traitement de données individuelles qui ne peuvent être diffusées, la réglementation s’y opposant ;

–    l’indépendance qui permet d’apporter des réponses aux questions d’évaluation posées en dehors de toutes contraintes pesant sur la collectivité territoriale ou le bénéficiaire de l’aide.

Les moyens de vérification des informations sont comparables, qu’ils soient utilisés par les services ou par les prestataires de la collectivité territoriale.

–    Il s’agit d’abord de comparer, pour un même fait ou acte, les informations issues de plusieurs sources pour s’assurer de leur cohérence et de leur concordance. Les informations qui sont alors privilégiées sont celles en provenance de tiers et les plus récentes (par exemple, l’on préférera identifier les dirigeants d’une entreprise sur la base des inscriptions au greffe du tribunal de commerce plutôt que sur la foi des déclarations de l’entreprise sauf cas de modifications d’inscriptions en cours).

–    Il s’agit aussi d’apprécier la pertinence des modes et méthodes retenus pour procéder aux évaluations. Par exemple, l’on veillera à mesurer l’aide consistant en une avance de fonds au moyen d’un taux d’intérêt du marché ou celle consistant en une location de bâtiments sur la base des prix du marché local.

–    Il faut enfin vérifier les calculs en veillant à ce qu’ils le soient sur les bonnes bases, avec des méthodes adaptées et qu’ils soient justes. Les calculs seront ainsi refaits ou leur mode de réalisation vérifié.

2.2. Le traitement des informations

Le traitement de l’information relative aux aides consenties doit avoir pour objets de contrôler leur correct usage et d’en mesurer les effets.

2.2.1. L’emploi de l’aide

La variété des aides qui peuvent être consenties par les collectivités territoriales ne permet pas d’en vérifier l’emploi de façon uniforme. Il convient, pour ce faire, de distinguer les différents cas de figure qui peuvent se présenter et de prévoir les modalités de suivi de leur emploi.

–    Dans certains cas, le contrôle de l’emploi des aides ne requiert qu’une seule et unique intervention lorsque celle-ci est instantanée : versement de primes ou de subventions non renouvelées dans le temps. Dans d’autres cas, ce contrôle est à effectuer périodiquement lorsque l’aide est continue dans le temps : par exemple pour les locations de locaux à un tarif préférentiel.

–    Les aides peuvent aussi être classées en fonction de la complexité de leur emploi. Pour celles qui consistent en un versement de fonds affectés à un objet précis (l’on pense à une subvention d’investissement), les techniques de contrôle de leur emploi qui sont à mettre en œuvre pourront être facilement identifiées. En revanche, l’utilisation d’une aide destinée à maintenir ou développer des emplois sera plus difficile à contrôler.

–    Il peut aussi arriver que l’aide soit tellement indirecte qu’il ne soit pas envisageable, d’une part, de la mesurer et, d’autre part, de s’assurer de son emploi. L’exemple qui peut être cité est celui d’une aide au logement du personnel de l’entreprise par la construction ou la rénovation d’immeubles ou d’équipements par l’intermédiaire d’un satellite de la collectivité territoriale.

Pour être pleinement opérant, le contrôle de l’emploi de l’aide aura été prévu, dans ses modalités, au moment de l’octroi de celle-ci. Cette façon de procéder permet de mettre à la charge du bénéficiaire des obligations qui, pour n’être pas forcément prévues par la réglementation en vigueur, n’en sont pas moins indispensables à un correct suivi de la part de la collectivité territoriale des aides accordées. Les principales modalités à prévoir en ce sens portent sur les points suivants.

–    L’identification et la production des justifications de l’emploi de ou des aides consenties à un bénéficiaire ; c’est ainsi que si une subvention d’investissement est accordée, il s’agira de prévoir, à l’origine, un plan d’investissement et, lors de sa réalisation, un état détaillé des dépenses exposées et des recettes mobilisées.

–    Les modalités et le contenu même du contrôle auront également été précisés, notamment s’il est envisagé de recourir à des prestataires de service de façon à ce qu’ils puissent avoir accès à toutes informations utiles le moment venu.

–    Par souci d’efficacité, des sanctions sont à prévoir à l’encontre du bénéficiaire de l’aide en cas d’obstacles mis au contrôle, de fourniture insuffisante d’informations ou de documents comme d’emploi non conforme à l’accord conclu de l’aide consentie.

2.2.2. L’efficacité des aides

La première difficulté d’une bonne mesure de l’efficacité des aides consenties tient à la façon de les exprimer financièrement. Il importe en conséquence, pour chaque catégorie d’aide, de définir des méthodes de leur mesure et de s’y tenir au fil du temps.

–    La moindre difficulté sera de distinguer les engagements pris par la collectivité territoriale des réalisations budgétaires au titre des aides consenties. Et il doit aussi être possible, assez facilement, de distinguer les stock des flux d’engagements d’un ou plusieurs exercices budgétaires, dès lors qu’il s’agit d’aides qui sont appelées à connaître un dénouement financier simple (c’est-à-dire un décaissement).

–    Plus délicate est l’évaluation des aides qui consistent en un manque à encaisser pour la collectivité territoriale (cas des locations ou des ventes à un prix préférentiel ou bien encore des exonérations de taxe professionnelle) ou en des charges supportées directement à raison des engagements pris (la rénovation d’équipements pourra être retenue pour son coût total ou partiel selon qu’elle était ou non déjà programmée et que cette charge n’a été qu’anticipée  pour le maintien d’une entreprise) ou indirectement (faut-il considérer et retenir le surcroît de taux d’intérêt payé aux banquiers de la collectivité du fait d’un alourdissement des ratios de la loi « Galland » ?).

Mais la définition d’instruments de mesure de l’efficacité des aides consenties est tout aussi délicate. C’est que la corrélation entre l’aide et son effet n’est pas forcément immédiate et que les moyens existants sont insuffisants.

–    Ce n’est pas seulement parce que des aides sont consenties à des entreprises sur un territoire déterminé, qu’elles se maintiennent ou se développent forcément, créent des emplois et stabilisent la population. Autrement dit, comment faire le lien entre une garantie d’emprunt souscrit par une entreprise et le nombre de ses emplois sinon en passant par l’analyse de la rentabilité de l’investissement consenti. Et pourtant cette relation peut être recherchée :

.    soit au niveau global de la collectivité territoriale en comparant les données économiques et humaines réelles (population d’entreprises et d’habitants et nombre d’emplois) avec les aides consenties, à condition toutefois que la comparaison soit établie sur plusieurs années ;

.    soit au niveau de chacun des bénéficiaires par la mise au point de critères d’analyse détaillés et adaptés au cas le cas.

–    Le délais de production des statistiques nationales sont généralement longs (recensement ou estimation des populations) de sorte qu’il est difficile de connaître, en temps réel, les principaux agrégats qui permettraient une réelle mesure de l’efficacité des aides.

Une autre difficulté tient au fait qu’un même bénéficiaire peut recevoir des aides de plusieurs collectivités territoriales (région, département, commune, EPCI) selon une proportion qu’il ne sera pas envisageable d’appliquer pour en mesurer les effets. C’est ainsi que la charge d’une aide régionale peut avoir pour des effets bénéfiques pour une commune, qu’elle ait ou non complété cette aide.

Il est probable que la solution pour une collectivité territoriale qui souhaite connaître l’efficacité des aides qu’elle accorde consiste à mettre en place son propre tableau de bord selon des méthodes et des moyens propres. Il s’agira alors de procéder à la comparaison de deux séries de données collectées par la collectivité, notamment auprès des bénéficiaires.

–    La première série d’informations porte sur les aides accordées qui pourront être classées par nature de façon à suivre, au fil du temps, les efforts consentis en ce domaine. Elles seront exprimées en valeurs financières.

–    La seconde série d’informations concerne les bénéficiaires des aides accordées à un moment ou à un autre et sont relatives aux données réelles constituant des critères d’efficacité des aides : nombre d’entreprises et d’emplois, population.

Bien entendu, il conviendra d’effectuer la collecte et le traitement de toutes informations utiles à cette fin et d’en organiser la présentation sous une forme synthétique compréhensible aux élus et aux citoyens.