Billet 2012-08-21

Les pouvoirs publics incitent au regroupement des bailleurs sociaux et il n’est pas inintéressant connaître les contraintes de la dissolution d’un « OPH ». Autrement dit : si des sous existent, à qui reviennent-ils ?

1-         Les textes

1.1.      Principe ancien

Dans le cas de dissolution d’un établissement public, il était de règle que son patrimoine soit dévolu à sa collectivité de rattachement. Le mieux est de citer le fascicule n° 136 du jurisclasseur administratif, n° 57 :

« … En l’absence de texte contraire, un principe simple la régit : puisque l’établissement public n’est remplacé par aucun autre organisme, son patrimoine est transféré à la collectivité publique de rattachement…

… il est de jurisprudence classique que les biens des établissements publics de santé ou des OPH dissous sont transférés à leurs collectivités de rattachement… ».

1.2.      Evolution

Une réponse ministérielle (Boisserie n° 106169, JOAN du 10 avril 2007, p. 3571) laisse planer le doute sur la dévolution des biens à la collectivité de rattachement.

« M. Daniel Boisserie appelle l’attention de M. le ministre de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement sur les conséquences de la dissolution d’un office municipal de HLM. Il lui expose le cas d’un office municipal de HLM qui entend se séparer de son parc locatif dans son entier, en le vendant aux locataires, afin de mettre un terme à ses activités. Il lui demande donc de bien vouloir lui faire savoir quelle personne morale prendra possession des différents biens meubles et immeubles appartenant à l’office municipal de HLM, à l’issue de sa dissolution.

La décision exceptionnelle de dissoudre un établissement public d’habitations à loyer modéré, office public d’HLM (OPHLM) ou office public d’aménagement et de construction (OPAC), appartient en dernier ressort à l’État, conformément aux dispositions des articles L. 421-2, L. 421-4, L. 423-1, R. 421-2 et R. 421-51-1 du code de la construction et de l’habitation. Il en va de même pour la définition des modalités de la dissolution de l’office. La vente des logements gérés par l’office ne constitue qu’une étape d’un tel processus ; outre les locataires, les organismes d’HLM ont vocation à en bénéficier, sous le contrôle de l’État. La dévolution du solde de liquidation parachève l’opération de dissolution. Pour un office public d’HLM, il pourra être tenu compte notamment à défaut de reprise du patrimoine par un autre organisme de logement social, de la composition de la dotation de l’office, laquelle est constituée, en application de l’article L. 421-5 du code précité, d’une part, des biens et des fonds que la collectivité territoriale ou l’établissement public de rattachement lui attribue et, d’autre part, des dons et legs éventuels. »

Un projet de loi présenté récemment va dans le même sens que cette réponse ministérielle en prévoyant la création d’un article L. 421-18-1 dans le cadre de la construction et de l’habitation qui serait ainsi rédigé.

« Le décret de dissolution d’un office public de l’habitat attribue la portion d’actif qui demeure, après paiement du passif et remboursement de la dotation initiale et du complément de dotation, à la ou les collectivités ayant participé à la dotation de cet office. Ce surplus d’actif ne peut être attribué qu’à un ou plusieurs organismes d’habitation à loyer modéré, ou à tout organisme agréé dans les conditions prévues par le code de la construction et de l’habitation pour le logement des personnes modestes, ou à l’une des fédérations d’organismes d’habitation à loyer modéré. »

2-         Application

Si une opération de regroupement qui implique la disparition par dissolution d’un « OPH » est envisagée, il peut être utile de prendre quelques précautions.

2.1.      La première des précautions à prendre est de connaître la situation financière de l’OPH et de la prévoir à la veille de sa liquidation. Dès lors que l’État est appelé à statuer en dernier ressort sur l’attribution du solde de liquidation, le risque ne peut pas être complétement écarté qu’en cas de perte, elle soit à la charge de la collectivité de rattachement et, qu’en cas de profit, il soit transféré à un autre organisme d’HLM.

2.2.      La deuxième précaution est de connaître les apports consentis par la collectivité à l’OPH à dissoudre et cette étape, même si elle soulève des difficultés pratiques lorsque la chose est ancienne, ne doit pas être négligée : c’est que les textes prévoient bien que la collectivité récupère ses apports et le fond de la négociation avec les services de l’État portera certainement sur leur actualisation et selon quelles modalités.

2.3.      La troisième précaution est d’inscrire une telle opération dans un plan d’ensemble plus général de la collectivité territoriale et qui porte sur ses actions dans le domaine du logement social. Il est ainsi possible d’envisager que la collectivité récupère les fonds de l’OPH dissous pour les affecter à sa politique de logement social. L’on citera, à cet effet, les termes d’une lettre d’un préfet sur ce même sujet qui date du 9 février 2010.

« Toutefois, pour pallier l’impossibilité juridique de fusionner un OPH avec un organisme de statut différent, et notamment une entreprise sociale de l’habitat (nouvelle appellation des SA d’HLM), la vente du patrimoine peut s’envisager, en application des articles L. 443-11 alinéa 7 et L. 442-12 du CCH. La cession est alors un préalable à la procédure de dissolution-liquidation de l’organisme vendeur, prévue aux articles L. 421-1 du CCH et prononcée par décret.

Dans cette seconde situation, les textes ne font, a priori, pas obstacle à la dévolution du boni de liquidation à la collectivité de rattachement de l’organisme dissous. Une telle hypothèse ne peut cependant s’envisager qu’en contrepartie du rôle déterminant qu’aurait joué cette dernière dans la bonne exécution du processus de cession d’activité, pour faciliter la mission du repreneur du patrimoine, et considérant les engagements précis qu’elle aurait pris en faveur du développement et de l’amélioration du parc de logement social. Plus précisément, il sera dans cette hypothèse demandé à la commune de produire une délibération du conseil municipal, doublée d’une convention passée avec l’organisme bénéficiaire, identifiant les subventions prévues pour chaque programme de construction ou de réhabilitation, et fixant des échéances de réalisation. »