Billet 2003-12-30
Le sujet
La loi de finances pour 2004, adoptée le 18 décembre dernier, a refondu l’exonération d’impôt sur les sociétés des organismes de logement social (article 207 du code général des impôts). Si la nouveauté la plus marquante est l’extension de cette exonération aux sociétés d’économie mixte locales, elle ne doit pas occulter le contexte général de cette réforme ni les difficultés et limites que comporteront sa mise en œuvre.
Le service du logement social
Le service d’intérêt général du logement social est désormais défini, à l’article L. 411-2 du CCH, comme consistant en la production et en la gestion de logements destinés à des personnes dont les ressources n’excédent pas les plafonds réglementaires. Il peut s’agir d’opérations d’accession à la propriété comme d’opérations locatives et, dans ce cas, les loyers comportent des plafonds. Les locaux annexes et accessoires sont inclus dans le service d’intérêt général selon le principe : « l’accessoire suit le principal ».
Ce service est fourni par plusieurs catégories d’opérateurs : les principaux sont les HLM (3 millions de logements), comparés aux SEM (500.000 logements) et aux associations (15.000 logements). Avec la banalisation des financements de 1977 et les réformes successives, l’activité de bailleur social s’est progressivement inscrite dans un cadre réglementaire unifié et l’exonération d’impôt sur les sociétés en est un aspect.
Il faut se souvenir que l’exonération d’IS ne valait que pour les organismes d’HLM fonctionnant conformément aux dispositions du CCH. En d’autres termes, l’exonération jouait pour l’activité de logement social. Des redressements avaient été envisagés lorsque ces organismes exerçaient une autre activité et la jurisprudence avait décidé que la remise en cause de l’exonération d’impôt ne valait pas pour l’ensemble de leur résultat mais seulement pour celui des activités, autres que de logement social (« SA d’HLM de Sélestat » et, plus récemment, « 3F »). L’on retrouve cette « sectorisation » des résultats des bailleurs sociaux dans la loi de finances.
Les résultats qui échapperont à l’IS seront ceux issus de la gestion du service d’intérêt général du logement social ainsi que ses accessoires que sont, d’une part, ceux provenant des locaux annexes des ensembles d’habitation et, d’autre part, les produits financiers tirés du placement de la trésorerie (l’on sait que la trésorerie des bailleurs sociaux représente, en moyenne, 5 mois de loyers). Cette délimitation est à mettre au regard de l’obligation, imposée aux SEM par la loi « SRU », de tenir une comptabilité séparée pour leur activité locative sociale (article L. 481-1-1 du CCH). Désormais, cette comptabilité distincte s’impose pour le service d’intérêt général du logement social.
Le cas des sociétés d’économie mixte
La réforme ne prend effet que pour les exercices clos à compter du 1er janvier 2005. Il reste plus d’un an pour s’y préparer et traiter les difficultés qui ne vont pas manquer de surgir.
La première et non la moindre de ces difficultés sera d’organiser la transition pour les SEM concernées. La règle, en cas de changement de régime fiscal, est d’en terminer avec le premier avant de passer au second. Autrement dit, il est fort possible que les SEM seront amenées à dresser un « bilan de liquidation » de leur activité de bailleur social à la fin de 2004 (ou après, selon la date de leur exercice social) et à payer de l’impôt sur les plus-values et les résultats latents.
L’on pourrait imaginer que les SEM qui ont des déficits fiscaux ne devraient pas être trop pénalisées, leur trésorerie n’étant pas obérée par cette charge d’impôt. Mais il ne s’agit là que d’une supposition car il n’est pas certain que ces déficits soient à l’échelle des enjeux et qu’ils soient admis en déduction.
Les principales difficultés techniques qui ne vont pas manquer de surgir porteront sur les postes caractéristiques de la gestion du logement social. Il en va ainsi pour les provisions pour grosses réparations que les SEM constituent et qui ont souvent été, lors des contrôles, des motifs de redressement : seront-elles ou non taxées ? Il en va de même pour le stock d’intérêts compensateurs et d’intérêts immobilisés qui ont diminués les résultats fiscaux antérieurs (avec, en contrepartie, un accroissement de ces mêmes résultats fiscaux, pour l’avenir). Et l’estimation de la valeur des logements sociaux et de leurs annexes sera source de nombreuses discussions, s’il est envisagé de taxer les éventuelles plus-values latentes.
Il faudra attendre les instructions fiscales qui seront sans doute publiées sur ce sujet (l’on espère, en 2004) pour apporter des réponses à ces différentes interrogations. Et l’on ne peut qu’espérer un dispositif qui permette de ne pas détériorer la situation financière des SEM, même s’il comporte des obligations telles que la réinjection de l’impôt qui n’aura pas été payé dans la production, la rénovation ou l’entretien du logement social.
Le regroupement des organismes de logement social
Depuis quelques temps, l’on constate une forte incitation des pouvoirs publics à regrouper les bailleurs sociaux pour, notamment, que ceux de petite taille soient moins nombreux. Si les dispositions fiscales en vigueur facilitent le regroupement des organismes d’HLM entre eux, il en va différemment lorsqu’il s’agit de regrouper une SEM et un organisme d’HLM.
Les transferts d’immeubles entre organismes d’HLM sont soumis à un droit fixe d’enregistrement (article 1051 du CGI). Les acquisitions immobilières des offices HLM bénéficient d’une exonération de droits d’enregistrement (article 1042 du CGI) de sorte qu’ils peuvent, sans surcoût de cette nature, acquérir le patrimoine immobilier de SEM. Mais cette exonération ne vaut pas pour les sociétés d’HLM qui acquièrent du patrimoine de SEM. Et lorsque cette vente dégage une plus-value, elle est taxée à l’impôt sur les sociétés entre les mains de la SEM.
La solution de la fusion, entre SEM et société HLM, permet d’éluder le coût des droits d’enregistrement. Mais, depuis 1995, l’administration fiscale faisait valoir que l’exonération des organismes d’HLM faisait obstacle au régime de faveur des fusions au cas de l’absorption d’une SEM par une société d’HLM, pour ce qui est de l’impôt sur les sociétés. C’est que le régime de faveur élude certes la taxation de la plus-value chez l’absorbée, mais à condition que l’absorbante la réintègre progressivement dans ses résultats ; or si l’absorbante ne paie pas d’impôt, la plus-value échappe définitivement à l’impôt.
Avec la réforme intervenue, l’on peut supposer que ce verrou sautera et les sociétés HLM pourront absorber les SEM sans coût d’impôt sur les sociétés. Mais si le passage au nouveau régime fiscal des SEM les conduit à payer de l’impôt sur les plus-values latentes de leur patrimoine, l’on ne constatera pas de réel progrès ; le problème aura été déplacé.
En résumé
Le service d’intérêt général du logement social est défini par la loi : la production et la gestion de logements pour des personnes à ressources modestes avec des loyers plafonds.
Les HLM et les SEML fournissant ce service sont exonérés d’IS. La règle est ancienne pour les HLM, le cas est nouveau pour les SEM.
Ce changement comportera des modalités pratiques à définir par l’administration : sera-t-il neutre ou coûtera-t-il aux SEM ?
Cette exonération facilitera, à l’avenir, le regroupement par fusion des SEM et des HLM.