La note 31 – janvier 2002
Introduction
Il n’est plus douteux aujourd’hui que la crise immobilière a débuté avec la dernière décennie et que ses conséquences financières ne sont pas encore entièrement absorbées. Nombreuses sont les communes qui ont eu, de ce fait ou par défaillance des opérateurs, à porter à leur terme des opérations d’aménagement parfois en situation difficile.
Pourtant la nouvelle comptabilité communale (la fameuse M14), même si elle a été conçue au cours de ces années, comporte peu d’indications sur les modalités d’enregistrement de ces opérations : tout au plus peut-on constater, au fil de l’instruction, des dispositions éparses faisant allusion à l’aménagement. C’est qu’elles sont formulées, ici ou là, dans les commentaires relatifs au fonctionnement des différents comptes et sous‑comptes de la nomenclature susceptibles d’être mouvementés.
Sans doute la difficulté est‑elle grande de fournir une définition juridique précise de l’opération d’aménagement : le code de l’urbanisme parle d’actions ou d’opérations d’aménagement sans donner à leur contenu respectif des contours bien nets. Au surplus, depuis la loi de 1985, la notion d’aménagement n’est plus définie par la procédure mise en œuvre mais par son objet d’intérêt général. Force est donc de recourir à une notion économique de l’opération d’aménagement qui est au demeurant proche de celle utilisée par le droit fiscal.
En substance, l’opération d’aménagement considérée ici est celle qui consiste à produire, en vue de leur utilisation, des terrains à bâtir. Il s’agit d’acquérir des immeubles, de mener des études, de réaliser des travaux et de livrer des terrains aménagés. Le bilan, en trésorerie et en exploitation, d’une opération d’aménagement se résume habituellement ainsi :
– au titre de l’exploitation (fonctionnement) :
. dépenses : études, foncier, travaux, frais de gestion, frais financiers, TVA différentielle, divers ;
. recettes : ventes et produits divers ;
– au titre du financement (investissement) : emprunts et avances et acomptes des promoteurs.
En l’absence d’indications insérées dans l’instruction M14 pour le traitement budgétaire et comptable des opérations d’aménagement menées par les communes, force est de se référer aux principes généralement admis pour lesquels les réglementations comptable et fiscale apportent des développements intéressants. Il convient toutefois de souligner qu’il ne s’agit nullement de fournir un mode d’emploi pour la tenue des comptes d’une opération d’aménagement mais plutôt d’évoquer les principaux problèmes qui se rencontrent dans la pratique et dont la portée et les conséquences sont substantielles.
La délimitation de l’opération : fonctionnement et investissement
La définition donnée plus haut de l’opération d’aménagement n’aura pas manqué de surprendre les praticiens : elle ne fait nulle mention des équipements – d’infrastructure ou du superstructure – à la réalisation desquels l’opérateur participe activement. C’est que, précisément, la réalisation de ces équipements sert à délimiter l’opération d’aménagement.
Il est bien entendu qu’une opération d’aménagement suppose la réalisation de tels équipements : le bon sens et le droit (de l’urbanisme comme fiscal) s’accordent sur ce point. Néanmoins, sur le plan comptable, une distinction est à effectuer selon le sort des « produits » que fabrique une opération d’aménagement et que l’on peut classer en deux catégories.
– Certains de ces « produits » sont destinés au marché, c’est-à-dire qu’ils seront vendus : l’aménageur n’a pas vocation à les conserver dans son patrimoine définitivement. Pour l’essentiel, ces « produits » sont constitués des « charges foncières » que les promoteurs vont acquérir dans le but de construire des immeubles. Mais l’on peut aussi citer quelques « produits » accessoires comme les études et, plus généralement, les prestations de services vendues par l’aménageur.
Pour ces biens ou ces prestations de services, l’on se trouve en présence d’un cycle de production complet qui relève normalement de l’exploitation, c’est-à-dire du fonctionnement. L’opérateur, quel qu’il soit, effectue des achats, stocke ses encours de production puis les marchandises et les revend. Si une commune est aménageur, elle procédera de la même façon. Ses comptes de fonctionnement seront débités des dépenses engagées et crédités des recettes acquises. En fin d’exercice, la variation du stock d’encours de l’opération d’aménagement affectera son fonctionnement. Bien entendu, le stock sera porté au débit d’un compte de la classe 3 et figurera dans la section d’investissement.
– Les autres « produits » sont destinés à incorporer définitivement le domaine de la collectivité territoriale responsable de l’opération d’aménagement entendue dans son sens le plus large. Il s’agit là des équipements. Ces biens, créés à l’occasion du cycle de production de l’aménagement, serviront durablement et constituent ainsi des immobilisations pour la collectivité. Et c’est le processus même de production de ces équipements qui va permettre de délimiter les contours de l’opération d’aménagement.
. S’agissant des infrastructures (par exemple la voirie), elles sont réalisées au fil du déroulement de l’opération puis elles sont livrées à la collectivité territoriale concernée. En d’autres termes, l’aménageur inclura dans ses stocks ces équipements jusqu’à leur remise : leur production et leur livraison font partie intégrante de l’opération d’aménagement.
La collectivité aménageur inscrira ainsi dans ses immobilisations les infrastructures à partir du moment où elles sont achevées et utilisables ; il serait tout à fait concevable de procéder ainsi au fur et à mesure de l’avancement de l’opération d’aménagement, dès lors que des critères simples, à supposer qu’ils puissent l’être toujours, ont été définis pour fixer la mise en service. Et c’est ici que surviennent quelques difficultés. Dans la pratique des opérations d’aménagement déléguées par voie de convention ou de concession, il est fréquent que la remise des infrastructures à la collectivité territoriale soit contractuellement gratuite. Dans le cas des concessions, la valeur de ces équipements peut ainsi être incluse dans la participation versée par la collectivité au concessionnaire ou venir en correction du résultat de l’opération revenant à ce dernier. Mais si la collectivité est aussi aménageur, elle ne pourra que faire application des règles en vigueur : la livraison à soi‑même des infrastructures devra faire l’objet d’une valorisation selon le principe du coût historique. La complexité de ce travail n’est pas à négliger, d’autant plus que de très nombreuses dépenses de natures différentes participent au coût de revient de ces équipements et qu’elles auront été exposées durant plusieurs exercices budgétaires. Les infrastructures seront inscrites dans les immobilisations pour leur coût de revient par une écriture d’ordre mouvementant le compte d’immobilisations concerné en investissement (dépense) et le compte de production immobilisée en fonctionnement (recette).
. Les superstructures (par exemple une bibliothèque) sont, quant à elles, construites par la collectivité publique maître de l’ouvrage ou en son nom et pour son compte sur une emprise foncière produite par l’aménageur. Autrement dit, l’opération d’aménagement comprend l’acquisition, la préparation et le portage momentané des charges foncières destinées à supporter les équipements de superstructure ; elle s’arrête au moment où commence la construction des ouvrages.
Ici encore se posent, pour la collectivité qui est opérateur d’aménagement, les mêmes problèmes de détermination du moment de la livraison à soi-même des emprises foncières des équipements de superstructure et de leur évaluation.
Les différents développements qui précédent auront souligné l’importance de la notion de livraison à soi-même pour la fixation des limites comptables d’une opération d’aménagement. Le « bilan » d’une opération d’aménagement réalisée par une collectivité territoriale présente ainsi en recettes un poste de « production immobilisée » que l’on ne constate que rarement chez les aménageurs sous convention ou sous concession. Et l’on perçoit ainsi bien comment les modalités d’évaluation de ce poste sont susceptibles de modifier la présentation du résultat de l’opération : des évaluations généreuses pourront ainsi réduire le déficit prévisionnel ou accroître l’excédent.
La délimitation précise de l’opération d’aménagement permet d’envisager sa traduction comptable et budgétaire dans les écritures de la commune. L’instruction M14 prévoit l’ouverture d’un budget annexe pour les communes réalisant des opérations d’aménagement soumises à la TVA. Il faut noter que les opérations d’aménagement étant normalement soumises à la TVA, le recours à des budgets annexes pour les opérations d’aménagement devrait être répandu. Mais l’instruction ne précise pas la nomenclature à retenir pour ces budgets annexes (étant précisé que l’instruction admet l’ouverture d’un seul budget annexe regroupant plusieurs opérations d’aménagement) : il n’est pas certain qu’il faille appliquer la M14, alors même que la M4 existe et qu’elle est précisément prévue pour les activités « commerciales », notamment au sens ou l’entend le droit fiscal. Les développements contenus dans l’instruction font manifestement référence à la M14 : notons cependant que les nomenclatures M4 et M14 sont très proches.
La constatation du résultat de l’opération d’aménagement
Comme cela a été vu plus haut, la réalisation d’une opération d’aménagement est un cycle d’exploitation relevant du fonctionnement, avec inscription des stocks en investissement. Les dépenses sont débitées aux comptes de charges concernées en cours d’exercice et, à sa clôture, elles sont virées en stock par le crédit d’un compte de produits. Les ventes sont ensuite inscrites en produits et, corrélativement, le coût de revient des ventes est inscrit dans les charges. Cette vision simple du déroulement d’une opération d’aménagement est celle qui ressort de la lecture de l’instruction M14 qui se borne à envisager un seul processus : les dépenses précèdent les recettes. Dans la pratique, les choses sont autres : une opération d’aménagement se déroule sur plusieurs exercices et, au cours d’un même exercice, des ventes peuvent être consenties alors que les dépenses s’y rattachant n’ont pas toutes été exposées. Ces caractéristiques font penser a la réglementation comptable des opérations à long terme ; il faut toutefois noter que l’instruction M14, et c’est fort dommage, n’y fait pas référence et n’aborde aucune des difficultés que les praticiens ne peuvent manquer de rencontrer dans leur travail quotidien.
Le principe essentiel de l’enregistrement comptable des opérations à long terme concerne la constatation dans le temps des résultats ; il est relativement simple :
– si des pertes sont prévues, elles doivent être constatées dans les écritures dès que connues, par application de la règle de prudence,
– les résultats définitifs sont à constater pour le tout à l’achèvement de l’opération ou par fractions pendant son déroulement.
Bien entendu, ces principes simples et de bon sens nécessitent des modalités d’application complexes, d’autant plus qu’il faut traiter l’articulation des budgets général et annexe. Ils supposent l’élaboration et le suivi précis du bilan prévisionnel global de l’opération d’aménagement.
Quelle que soit la méthode de rattachement des résultats, la constitution de provisions en cas de perte prévisionnelle s’impose du fait même du principe général : il convient donc de procéder à une évaluation de cette perte et, au fil du temps, d’effectuer les corrections nécessaires. La constitution des provisions, comme leurs ajustements successifs sont inscrits dans les comptes de fonctionnement et leurs soldes à la clôture de chaque exercice sont portés dans la section d’investissement. Lors de la constatation définitive de tout ou partie des résultats, les provisions sont reprises au compte de résultat – s’il s’agit d’une perte – ou augmentées – s’il s’agit d’un bénéfice -. À la clôture de chaque exercice, les provisions constituées correspondent ainsi à la somme algébrique de la perte globale de l’opération et des résultats précédemment constatés en écritures, c’est-à-dire aux pertes restant à constater définitivement dans les comptes.
Sur le plan budgétaire, il faut noter que la constitution d’une provision peut comporter comme conséquence un fort déséquilibre de la section de fonctionnement du budget (budget annexe de l’opération ou plus généralement de l’aménagement) qui peut être compensé par l’excédent de la section d’investissement : la dotation à la provision pèse sur le fonctionnement et son solde est porté en investissement. Dans une telle hypothèse, il faudra bien prévoir de dégager les ressources suffisantes sur le budget général pour permettre l’équilibre budgétaire, ce qui peut conduire la collectivité territoriales à de sérieuses difficultés.
Dans le cas d’une opération d’aménagement dont le résultat prévu est déficitaire ou excédentaire dans une faible proportion, il est probable que la méthode comptable la plus simple sera celle de l’achèvement. Dans une telle hypothèse, les mécanismes comptables seront les suivants :
– tout au long de l’opération :
. les dépenses s’y rattachant seront inscrites dans les charges de la collectivité au fur et à mesure de leur engagement et de leur réalisation ; à la clôture de chaque exercice, la somme cumulée des dépenses sera portée au compte de stock,
. les recettes qui en sont tirées seront inscrites au fur et à mesure de leur acquisition, selon le cas, en produits perçus d’avance ou en dettes. La totalité des encaissements sera portée, en fin d’exercice, aux comptes de la classe 4 concernés : soit en produits perçus d’avance pour ceux définitivement acquis (par exemple: prix des ventes définitives ou sous conditions résolutoires), soit en dettes (par exemple: acomptes perçus sur ventes assorties de conditions suspensives toujours pendantes),
en d’autres termes, pour la présentation des budget et compte administratif, la section de fonctionnement ne sera affectée que des provisions constituées pour couvrir la perte prévisionnelle et la section d’investissement enregistrera, au débit, les dépenses en stock et, au crédit, la totalité des recettes, tant d’exploitation (ventes définitives…) que de financement (acomptes, emprunts…), dans les comptes de dettes et de régularisation,
– en fin d’opération, la totalité des dépenses (inscrites en compte de stock) est virée en section de fonctionnement au compte de variation de stock et toutes les recettes définitives sont portées en comptes de produits ; le solde des provisions précédemment constituées est aussi rapporté au compte de résultat.
Pourtant la méthode de rattachement du résultat à l’achèvement de l’opération n’est pas pleinement satisfaisante. Elle présente surtout le risque d’une utilisation trop astucieuse visant à retarder la constatation de pertes. Mais, indépendamment de cet inconvénient majeur qu’il ne faut cependant pas généraliser, elle ne permet pas, à la seule lecture des comptes, de se faire une idée du déroulement de l’opération. C’est la raison principale qui a conduit l’ensemble de la profession comptable à préconiser la méthode dite de l’avancement. Les conditions mises à l’emploi de cette méthode, sont au nombre de trois :
– un inventaire doit être dressé des biens et des travaux en cours à la clôture de l’exercice,
– l’avancement doit pouvoir être acceptée par les contractants ; s’agissant d’une opération d’aménagement, l’acceptation pourrait être manifestée par la réalisation définitive des ventes de terrains à bâtir (notamment levée des conditions suspensives),
– des documents comptables prévisionnels doivent exister qui permettent d’évaluer avec une sécurité suffisante le résultat global de l’opération; l’on voit ici l’importance de la confection et de la mise à jour du bilan prévisionnel de l’opération d’aménagement.
Il faut noter que cette méthode comptable est particulièrement adaptée aux opérations à long terme susceptibles de dégager des bénéfices et l’on peut raisonnablement penser, qu’à ce titre, elle ne concernerait que peu d’opérations d’aménagement. Son économie générale est la suivante :
– si le bénéfice global peut être estimé avec une sécurité suffisante :
. le degré d’avancement de l’opération est fourni en rapportant le coût des travaux et services réalisés et acceptés à la clôture de l’exercice au coût total estimé des travaux et services,
. ce pourcentage sert à calculer le chiffre d’affaires et les charges à inscrire au compte de résultat,
. les charges non encore exposées et se rattachant aux produits constatés font l’objet de la constitution de provisions,
le bénéfice global de l’opération est ainsi inscrit par fractions annuelles dans les comptes des exercices pendant lesquels l’opération se déroule,
– si le bénéfice global ne peut être estimé avec une sécurité suffisante, les produits ne sont rattachés aux comptes de résultats annuels qu’à hauteur des charges inscrites ; en d’autres termes, aucun bénéfice n’est constaté pendant la durée de l’opération puisque les charges seront équivalentes aux produits.
Plus simple d’utilisation est la méthode du bénéfice à l’avancement qui doit satisfaire aux mêmes conditions que celles de l’avancement. Elle consiste dans :
– l’inscription des dépenses et des recettes en cours d’opération selon les mêmes modalités que dans la méthode de l’achèvement, c’est-à-dire sans dégagement d’un résultat annuel,
– la constatation annuel d’un produit net partiel qui correspond à une partie du bénéfice global au compte de résultat.
En l’absence d’indication précise de l’instruction M14 – que l’on ne peut que regretter – quant au choix de la méthode à retenir pour enregistrer dans les écritures de la commune une opération d’aménagement, force est d’utiliser le bon sens et quelques références. Il faut souligner deux particularités d’une opération d’aménagement :
– il s’agit généralement d’opérations qui se déroulent réellement sur le long terme : une durée de plus de 10 ans n’est pas, en ce domaine, exceptionnelle alors que la notion de long terme qui fonde les différentes méthodes comptables précédemment exposées est limitée à deux exercices,
– le contenu de l’opération peut être modifié au cours de son déroulement et les recettes tirées de la vente de terrains à bâtir sont d’autant plus difficiles à estimer qu’elles peuvent varier dans des proportions importantes en fonction de la conjoncture économique ; en d’autres termes, il n’est pas certain que le résultat prévisionnel global d’une opération d’aménagement puisse être évalué avec une sécurité suffisante.
Ces caractéristiques sont notamment celles exposées dans le plan comptable des sociétés d’économie mixte, pour justifier que les opérations d’aménagement concédées sont à enregistrer dans les comptes selon la méthode de l’achèvement. Elle doit sans doute être recommandée aux communes qui mènent des opérations d’aménagement, tant pour ces raisons que par la complexité des calculs à effectuer, notamment dans le cas de la méthode de l’avancement.
Les modalités d’évaluation
Les praticiens des finances de l’aménagement savent combien sont nombreuses les difficultés d’évaluation, notamment pour les avoir rencontré fréquemment Et toutes ces difficultés peuvent se résumer en une seule : comment déterminer un résultat prévisionnel global d’une opération d’aménagement avec une précision et une sécurité suffisantes. Pour les enregistrements comptables durant l’opération d’aménagement, des difficultés existent également et d’autant plus que l’instruction M14 ne fournit, la plupart du temps, qu’une aide très limitée : celles examinées ci‑après peuvent être rattachées à l’évaluation des stocks produits.
L’instruction M14 admet l’incorporation de frais financiers au coût de revient des stocks pour les opérations d’aménagement en cours : elle reprend très brièvement les principes comptables généraux applicables en la matière, qu’il n’est pas inutile de rappeler en les commentant :
– seuls peuvent être incorporés au coût de revient des stocks les frais financiers courus pendant la période de production ; encore convient‑il de préciser le terme de la période production : elle prend fin lorsque les biens produits sont en état d’être vendus ;
en d’autres termes, le coût de portage des stocks de produits finis constitue toujours une charge de fonctionnement qui ne peut être neutralisée par un accroissement correspondant de leur coût de revient ;
bien évidemment, la coexistence dans les stocks d’une opération d’aménagement de « produits » en cours de fabrication et de « produits » achevés peut être à l’origine de quelques calculs pour appliquer ce principe ;
– les frais financiers doivent rémunérer des financements externes ;
il n’est pas indispensable que les emprunts mobilisés soient exclusivement affectés à l’opération d’aménagement: il est admis d’incorporer au coût de revient des stocks des frais financiers sur des emprunts globaux à condition, bien sûr, de procéder au choix d’un taux d’intérêt cohérent (taux moyen par exemple) ;
– les financements à retenir doivent couvrir des dépenses effectivement payées ;
des dépenses engagées mais non payées (par exemple prix d’acquisitions foncières payables par fractions échelonnées sur plusieurs années) ne sauraient ainsi être à l’origine de frais financiers ;
– les frais financiers d’un exercice susceptibles d’augmenter la valeur du stock sont débités au compte de stock par le crédit d’un compte de transfert de charges financier ;
– pour ce qui concerne le capital emprunté, il est concevable de ne pas procéder à des transferts de quotes-parts d’emprunts entre les budgets général et annexe et d’utiliser plus simplement un compte de liaison.
Le texte de l’instruction M14 admet l’incorporation au coût de revient des stocks de charges indirectes pouvant être rattachées à la production.
– Il faut noter que cette pratique est largement répandue dans les SEML d’aménagement dont les frais de fonctionnement sont couverts par une affectation aux opérations qu’elles gèrent. Dans la pratique de ces entreprises, le terme de « rémunération » de la société est souvent utilisé, même s’il est impropre s’agissant de charges de fonctionnement pouvant être rattachées aux opérations. Les collectivités territoriales connaissent également cette pratique pour ce qui concerne les immobilisations qu’elles produisent sous l’expression de travaux en régie. Le mécanisme d’évaluation des charges à incorporer aux stocks d’opérations d’aménagement est en fait tout à fait comparable.
– Sur le contenu des frais pouvant être incorporés au coût de revient des stocks, il est généralement procédé aux distinctions suivantes :
. les frais administratifs généraux ne sont pas à retenir, puisqu’ils ne peuvent être raisonnablement rattachés à la production des stocks,
. les frais généraux de la production sont incorporables aux stocks s’ils sont opérationnels ; s’ils concernent la structure administrative de la production ils ne peuvent être retenus.
– Dans la mesure où l’incorporation aux stocks d’aménagement de charges indirectes conduit à alléger la section de fonctionnement des comptes et du budget de la commune, il convient de recommander la mise en place d’une véritable réflexion afin de déterminer précisément les frais incorporables et d’un ensemble de procédures afin de les évaluer avec toute la sécurité requise.
– Les frais incorporés aux stocks font l’objet d’une écriture annuelle d’ordre qui débite les comptes de la classe 3 concernés par le crédit d’un compte de transfert de charges d’exploitation.
Si l’évaluation globale du coût de revient d’une opération d’aménagement soulève des difficultés pratiques, celles‑ci sont encore multipliées lorsqu’il s’agit de fixer le coût de revient d’un ou de plusieurs « produits » finis : par exemple un terrain à bâtir d’une surface déterminée. Et que dire de ces difficultés lorsqu’elles se présentent alors que l’opération est en cours de réalisation ?
– Tel peut ainsi être le cas lorsqu’il faudra estimer le coût de revient des terrains d’emprise des équipements de superstructure ou bien encore des infrastructures qui font l’objet d’une livraison à soi‑même (ce point a été abordé plus haut).
Mais il peut aussi s’agir du cas d’opérations d’aménagement décomposées en plusieurs tranches : il est alors admis que les résultats de l’opération d’aménagement soient constatés non pas à son entier achèvement mais à celui de chacune des tranches. Il faut alors estimer le coût de revient de chaque tranche.
Une telle éventualité peut aussi se présenter dans le cas des lotissements : ici, encore les résultats peuvent être constatés au fur et à mesure de la livraison de chaque lot.
– Quelle que soit la situation rencontrée, l’évaluation du coût de chacun des produits finis de l’opération d’aménagement soulève des difficultés pratiques dans la mesure où toutes les charges n’ont pas encore été engagées au moment où cette évaluation doit être effectuée.
Certes des solutions purement techniques (puisqu’elles relèvent de la simple arithmétique) existent : elles supposent toutefois une véritable organisation pour élaborer et suivre le bilan prévisionnel global de l’opération d’aménagement.
‑ Une difficulté particulière mérite d’être soulignée qui concerne l’évaluation des provisions à constituer au titre d’une opération d’aménagement. En bonne logique, il doit être procédé, dans les comptes, à une distinction :
. la provision peut couvrir la dépréciation des stocks, c’est‑à‑dire la différence qui existe, à la clôture de chaque exercice, entre le coût de revient des stocks et sa valeur vénale,
il s’agit, d’une part, d’apprécier précisément la valeur vénale des produits finis et, d’autre part le degré d’avancement de leur fabrication,
. mais la provision pour dépréciation des stocks peut être inférieure, en montant, à la perte globale à terminaison de l’opération d’aménagement ; il faut alors constater la différence entre ces deux montants en provision pour risques,
en pratique, la ventilation entre ces deux catégories de provisions et leur estimation précise ne sont pas toujours simples.
Conclusion
Si l’instruction M14 aborde bien le cas des opérations d’aménagement menées par les communes, elle le fait de façon succincte et éparse : il est donc difficile aux praticiens de s’y référer exclusivement. Il convient donc de recourir aux principes comptables généraux de la comptabilité privée en adaptant leurs modalités aux contraintes de la comptabilité publique.
La première étape consiste à bien délimiter les contours de l’opération d’aménagement de façon à pouvoir au moins ouvrir le budget annexe exigé. Mais il faut aussi procéder à des choix de méthodes comptables, notamment pour ce qui concerne le rythme de dégagement des résultats dans les différents budgets. Il faudra enfin surmonter les nombreuses difficultés d’évaluation qui ne manquent pas de se poser pour le suivi de telles opérations.
L’objet de ces différentes contraintes est simple : il s’agit que les budgets et les comptes donnent une image fidèle de la situation financière de l’opération d’aménagement et soient utilisables pour sa gestion. Il n’est toutefois pas certain que le cadre réglementaire y suffise, ce qui devrait conduire à développer une annexe, au sens où la comptabilité privée l’entend : un document destiné à compléter et commenter l’information financière contenue dans les comptes.