La note 27 – mai 2001

La loi dite « SRU » met désormais à la charge des communes la réalisation d’office des travaux nécessaires dans les immeubles insalubres (article 173 qui en fait une obligation[1]) ou menaçant ruine (article 178 qui se borne à prévoir cette faculté). Dans les deux cas, la charge définitive des travaux incombe au propriétaire de l’immeuble concerné. Mais la commune concernée peut recourir à un intermédiaire pour que ces travaux soient exécutés et, dans ce cas, il faut bien envisager le cadre d’une telle intervention.

Les travaux sont à réaliser dans le respect du code des marchés publics

Pour réaliser les travaux nécessaires dans ces immeubles, les communes vont devoir contracter avec entreprises et elles le feront nécessairement dans le cadre de marchés publics, si l’on se reporte au décret n° 2001-210 du 7 mars 2001 portant réforme du code des marchés publics.

L’article 2 de ce code vise bien les marchés conclus par les collectivités territoriales, ce que sont les communes.
Son article 1-II définit le marché de travaux comme celui qui a pour objet la réalisation de travaux de bâtiment ou de génie civil « à la demande d’une personne publique exerçant la maîtrise d’ouvrage ». En d’autres termes, la qualité de maître d’ouvrage n’est pas indispensable pour qu’il s’agisse d’un marché : il suffit d’exercer la maîtrise d’ouvrage. Or il est ici manifeste que ce sont bien les propriétaires ou copropriétaires qui sont maître d’ouvrage et que la commune se borne à exercer la maîtrise d’ouvrage de ces travaux pour leur compte.

L’intervention sous mandat d’un opérateur

Mais les communes pourront aussi faire intervenir un opérateur dont la mission sera de faire réaliser les travaux par des entreprises. Et, si l’on veut que cet opérateur ne prenne pas le risque financier incombant à la commune, le mieux est que sa mission s’inscrive dans le cadre d’un mandat.
En se reportant au code des marchés publics (article 3, 7°), l’on constate que le contrat à conclure entre l’opérateur et la commune ne relèvera pas de ses dispositions, s’agissant d’un mandat[2]. Et la qualification de mandat est confortée par l’évocation de la loi « MOP » (n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et ses rapports à la maîtrise d’œuvre privée) : la délégation d’attributions de maîtrise publique d’ouvrage s’inscrit obligatoirement dans un mandat. Mais il faut noter (et c’est la limite de l’argument) que cette loi « MOP » vise la construction d’ouvrages plus que la réalisation de travaux pour le compte d’une personne publique ou assimilée.
En tout état de cause, à supposer que la qualification de mandat soit inopérante pour éviter tout formalisme dans la conclusion du contrat entre l’opérateur et la commune, il serait possible d’utiliser l’argument du montant de la rémunération. L’on sait en effet (article 28 du code des marchés publics) que les marchés de moins de ¤ 90.000 H.T. échappent à tout formalisme.
Bien entendu, le mandataire ainsi désigné devra faire application des dispositions de ce code pour contracter avec les entreprises ; cette obligation est rappelée à l’article 2, 2°.

Le contenu de la mission de l’opérateur

La commune qui aura décidé l’exécution d’office de travaux ou qui supporte cette obligation pourra confier à l’opérateur une mission plus large que leur simple organisation et réalisation. Les tâches à confier à l’opérateur peuvent être regroupées dans les différentes catégories suivantes :
l’exécution des travaux au sens habituel de cette expression (ce qui équivaut à la prise en charge des relations avec les entreprises et avec la commune) ;
le relogement des occupants (l’on pense à la recherche de logements et à la mise en place de dispositifs adaptés comme les garanties financières par exemple) ;
le financement provisoire de l’opération (la recherche et la mise en place des financements ou bien encore leur gestion) ;
le recouvrement des sommes exposées auprès des propriétaires (de l’inscription de l’hypothèque jusqu’à l’encaissement de la créance, sous réserve des prérogatives du comptable public).

L’intervention de l’opérateur : mandat ou convention publique d’aménagement

Dès lors que la mission confiée à l’opérateur porte sur la simple réalisation des travaux assortie, le cas échéant de leur financement provisoire (par emprunt, par exemple), il est évident que le cadre du mandat suffit largement. Et, dans ce cas, l’opérateur peut être toute personne intéressée dans la mesure où il n’est pas certain que les dispositions de la loi « MOP » soient applicables, la commune n’étant pas maître de l’ouvrage au sens de ce texte.

Mais si l’on confie d’autres missions à l’opérateur et notamment celle relative au recouvrement des sommes dues par les propriétaires, le mandat ne pourra fonctionner réellement compte tenu des règles impératives de maniement des fonds par les comptables publics. Il faudrait sans doute recourir au cadre de la convention publique d’aménagement. Dans une telle hypothèse, l’opérateur ne pourra qu’être une personne publique puisque l’on sait que les conventions publiques d’aménagement[3] sont réservées aux SEM et aux établissements publics.

Il sera toutefois possible, dans la pratique de combiner ces contraintes en faisant succéder au mandat une convention publique d’aménagement :
le mandat serait limité aux missions envisagées plus haut à l’exception de tout ce qui concerne l’hypothèque légale et le recouvrement des sommes dues par les propriétaires ;
la convention publique d’aménagement serait utilisée pour la valorisation de l’immeuble (au sens large du terme) ou le recouvrement des sommes dues par les propriétaires.

S’agissant des SEML et des opérateurs publics d’aménagement, la loi « SRU » leur a ainsi ouvert un nouveau marché.
[1] : À noter que le commentaire de cet article dans la circulaire n° 2001-3 du 18 janvier 2001 n’évoque qu’une possibilité de faire les travaux d’office alors que les termes retenus par la loi sont : « procède d’office » à l’article 173 et « peut… procéder d’office » à l’article 178.
[2] : Au passage, l’on peut noter que le « Billet d’Inventaires » du 18 novembre 1998 (sur le site « www.inventaires.fr ») avait pris une position trop prudente pour les mandats en supposant leur conclusion soumise au code des marchés publics. Désormais, les choses sont précisées, au moins par un décret.
[3] : La convention publique d’aménagement est la nouvelle dénomination introduite par la loi « SRU » de la concession d’aménagement.